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近年土地出让金收入数万亿游离监管成第二财政
2019-12-12 139

学术沙龙

这五道“防火墙”,一是明确举债主体:仅限于经国务院批准的省、自治区、直辖市。二是明确举债方式、用途、偿债资金:方式限于发行地方政府债券;用途应当是公共预算中必需的部分建设投资,并且不得用于经常性支出;应当有稳定的债务偿还资金来源。三是明确债务规模和管理方式:地方政府债务规模,由国务院报全国人大或其常委会批准。地方政府依照国务院下达的限额举债,并列入本级预算调整方案,报本级人大常委会批准。四是明确地方政府不得在法律规定之外以其他任何方式举债,以及为他人债务提供担保。五是规定了相应的法律责任。

“与监督大量"财政专户"上的资金流动相比,监督一个账户应该是成本最低、效率最高的了。”王雍君强调,尽管每个国家的国库体制都有差异,但有一点是大家共同认可的,就是标准TSA机制。这一机制要求除TSA外,其他所有公共账户都必须是零余额账户:每天营业终了前,这些账户上的资金余额必须通过银行清算系统划拨到TSA中。在中国现实背景下,就守护纳税人钱包而言,标准TSA机制是最具实质重要性的一道防火墙。

王雍君则提醒说,三审稿的规定等于排除了诸如深圳等副省级城市的举债资格。“这些地方可能更有举债能力和需求。建议对此进一步修改。”

预算如何公开?如何规范地方债?国库体制改革何处去?素有“经济宪法”之称的《预算法》修订引发各方关注

三审稿去掉了对国务院的授权,同时增加了许多新规定。一是增加规定了应该公开的内容,包括:预算执行情况的报告及报表;对部门预算、决算中机关运行经费的安排、使用情况的说明;各级政府、各部门、各单位使用财政性资金集中采购货物、工程和服务的情况。二是明确了公开时间:政府预算、预算调整、决算和预算执行情况的报告及其报表,部门预算、决算及报表,应当在批准或者批复后20日内公开。

朱大旗

除了预算收入,当前各级政府还有政府性基金收入、行政事业收费收入、土地出让金收入等,大部分都没有纳入预算,游离于监管之外。尤其是近年来全国的土地出让金收入已达数万亿元,成了“第二财政”。

因而,也可以说,《预算法》是一部管理公款的法律。本质上就是确立法定授权的原则没有立法机关的明确授权,行政部门不能从老百姓手里拿走钱财,也不能实施任何开支。以此而言,要想遏制政府大手大脚花钱的冲动,就必须让《预算法》起到应有的作用。

他同时指出,这一条款也有美中不足,一是没有把“国库”明确表述为“国库单一账户”;二是“全部收入”应表述为“全部财政资金”,因为债务资金不属于收入,但同样属于财政资金,也应纳入国库单一账户;三是还应该规定“政府银行账户和现金流必须定期向人大和社会报告与披露”。

但是,引发广泛关注的《中华人民共和国预算法修正案》,却没有进入8月底的人大常委会三审。有媒体报道称,修订《预算法》本届人大无望。

学术界普遍评价,这一重大修改是务实之举。“这些年来,地方经济、社会、文化事业快速发展,资金不足是普遍问题,对地方举债不能一味堵压。”徐孟洲说,“三审稿允许地方举债,是一个不小的突破。五道防火墙中前三项是为地方举债打开了‘正门、前门’,后两项是要堵死‘歪门、后门’。”

遗憾的是,《预算法》在很多时候,却很难对政府花钱起到应有的约束作用。比如说,《预算法》规定,除法律和国务院另有规定外,地方政府不得发行地方政府债券。可实际上,政府举债已成了普遍性现象,有时候更是“拆东墙补西墙”;再比如,预算外收入的长期性存在,导致很多地方政府下一个“红头文件”就能收费,而且,这笔收费由于没有经过预算,使得监督其使用也很困难。而这又为部门的“小金库”提供了便利;又如,从2010年起,中央各部委推进部门预算公开,可实际上,政府部门公开什么,怎么公开,公开到什么程度,在现行《预算法》中,并没有具体的规定。

“这些不足不利于对政府现金余额的集中化管理,也不利于增强透明度,建议进一步修改。”王雍君说。

应正面规范地方政府举债行为

正如施正文所指出的,20年前我国尚没有提出公共财政改革的目标,对预算民主和预算法治也没有充分的认识,过于强调预算对宏观调控的作用,而忽视了对政府收支权力的监控功能。

他同时指出,现行《预算法》关于地方债的表述,并不存在任何原则性的错误,其问题在于太原则、太简单、太笼统,因而需要修改和补充。在现实生活中,如继续维持这一不能适应现实发展的简要表述,而不相应于近年制度创新实践,增加对地方债作正面规范、指导与约束的内容,将是此轮立法修法的一大缺陷。

施正文认为,预算公开是预算民主的内在要求,是现代预算制度的本质特征,只有预算公开透明,预算才能规范和合理。“三审稿又向前进了一步,但离建立公开透明预算制度还存在很大差距。建议专门设置‘三公’经费等科目,让预算真正反映财政资金的具体用途,提供社会最关注的预算信息。”

国库应该归谁管?

——聚焦预算法修改三审

7月上旬,全国人大网站公布了我国《中华人民共和国预算法修正案》,向社会公开征求意见。到8月5日征求意见的截止日期,共有约19000人参与提交意见,汇总成33万条修改意见。

“上述三方面的内容,对于细化预算编制、推进预算公开透明、加强人大及常委会对预算的实质审查和全面监督具有一定的积极作用。”朱大旗说。他表示,关于预算编制细化方面的规定,建议在“编列”前增加“至少”二字,否则预算法修改通过后,反而可能会阻碍细化预算编制改革的进一步努力。

李媛

预算公开透明,是大势所趋。预算法修正案草案二审稿要求,预算应当及时公开,同时授权国务院制定预算公开的具体办法。

在此之前,于1994年颁布的《预算法》从2004年就开始了修订工作,跨越两届全国人大,历时8年修订,才有了《中华人民共和国预算法修正案》的公布。

迈向全口径管理

中国人民大学财税法研究所执行所长朱大旗认为,增订第十一条初步确立了预算公开原则,使民众对预算的知情权有了较高层次的法律保障。“修订第十一条可以说在一定程度上初步确立了预算公开原则,是一个很大的进步。但在个别规定上,仍然存在不足。”他指出,一是“应当及时向社会公开”建议修改为“应当依法、完整、及时、客观向社会公开”;二是第四款“预算、预算调整、决算公开的具体办法,由国务院规定”这样的空白授权规定不妥,应加以实质性的修订。

强化预算监督

朱大旗认为,在预算的监管上,可以向国外学习三方面的经验:一是不少国家宪法中设有财政专章来规定财政预算问题;二是在预算权配置方面,对各预算主体职权要分工明确、分权制衡,而民众选举的代表机构,如人民代表大会作为国家最高权力机关,一定要享有财政预算方面的专属立法权、实质性的审批权和监督权;三是作为财政预算的专业监督机关国家审计部门要保持高度独立性、要有雄厚的财力和人事制度保障。

理论上,财政收入应该都上缴国库。但实践中,地方政府在商业银行开设专户并不鲜见。地方的财政局长往往对在哪家银行开设专户具有很大话语权,个别地方由此产生了腐败和利益输送。

让老百姓知道

预算修法是对中央与地方、立法与行政、政府与老百姓等方方面面关系的调整。修法走到这一步已属不易,但还有很长的路要走。

本期嘉宾

严管财政专户

正因为《预算法》存在着诸多的问题,及时修订不可避免。而由于其关系到每个纳税人的切身利益,所以草案向社会公开征求意见也是应有之义。一个月的时间内,33万条修改意见代表了民意,最终能否体现到修订后的《预算法》中,不妨拭目以待。

对此,预算法修正案草案三审稿作了严格的规定。一是明确政府的全部收入都应当上缴国库;二是严格限制财政专户开设范围,只有法律明确规定或者经国务院批准的特定专用资金,才可以依照国务院的规定设立财政专户。

《预算法》的修订为什么值得关注?一言以蔽之,它关系到如何管理大家的“钱袋子”。

把权力关进预算的笼子

贾康认为,二审稿删除了一审稿五个十分重要的“正面规范”内容:

“三审稿是在十八届三中全会后作出的一次重大修改,应当全文公开,进一步征求意见,让修法成为践行民主立法、科学立法的过程。”施正文说,“唯有如此,一部真正具有进步意义、人民满意的新预算法才能问世。”王逸吟 殷泓

《预算法》为何能引起如此大的关注?草案二次审议稿又引起了哪些争议?本报邀请多位法律、公共政策以及财税方面的专家学者,就这些问题进行了深入的探讨。

4月21日下午,备受关注的预算法修正案草案提交全国人大常委会三审。这是党的十八届三中全会以来,预算法修正案草案首次上会。

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